劉金林
  “臺灣地區主任檢察官制產生於1980年,是基於分組辦案的概念而設立的,與大陸主任檢察官不太一樣。”9月18日上午,臺灣地區高等法院檢察署主任檢察官施慶堂在向大陸數十位高級檢察官和一些學者介紹臺灣地區主任檢察官的設立背景時如是說。1980年以前,臺灣地區的檢察機構只有檢察長和檢察官兩個層級,但是隨著檢察官數量的大幅增加,如臺北地檢署檢察官從20位快速增加到120位,這讓檢察長難以直接指揮監督。於是,臺灣地區的“法院組織法”規定,員額在6人以上者,得分組辦案。臺灣地區主任檢察官的職能在辦案上相當於團體督導者,在機關組織上相當於行政督導者,但施慶堂明確表示,主任檢察官“行政功能重於辦案功能”。施慶堂是在山東省臨沂市召開的第十屆國家高級檢察官論壇上作上述介紹的,論壇的主題是“主任檢察官辦案責任制”。
  臺灣地區主任檢察官與大陸主任檢察官是一回事嗎
  與會的大陸高級檢察官認真地聽取了臺灣地區主任檢察官相關情況介紹,在提問環節,問題也是一個接著一個。對臺灣地區主任檢察官有如此大的興趣和關註,源於大陸目前正在如火如荼地進行檢察官辦案責任制改革。去年年底,最高檢印發了《檢察官辦案責任制改革試點方案》,並決定在全國7個省份的17個檢察院試點檢察官辦案責任制改革,突出檢察官辦案主體地位,實現檢察官責權利相統一。按照上述方案,“主任檢察官”這一新鮮“面孔”就出現在檢察機關執法辦案中。
  而臺灣地區主任檢察官與大陸正在探索的主任檢察官並不一樣,這確實“顛覆”了很多人此前的認識。“大陸一些地方的檢察院設立主任檢察官,參考、借鑒了臺灣地區主任檢察官制。”最高檢法律政策研究室主任萬春說。同樣身為臺灣地區高等法院檢察署檢察官的林麗瑩對臺灣地區檢察官辦案制的介紹,又讓人們有了新的認識。在臺灣地區,每一個檢察官在行使職權時都是一個“獨立官署”,以“個別名義”實施偵查、起訴、不起訴或者緩起訴等。這樣的辦案職權似乎符合大陸探索主任檢察官的意圖之一。有關部門負責人就曾表示,“改革將強化檢察官辦案主體地位,依法賦予主任檢察官執法辦案相應決定權,使檢察官在執法過程中能夠真正做到辦案與定案的有機統一。”
  “檢察官辦案責任制的實質是賦予檢察官部分決定權,讓其相對獨立。”四川大學教授龍宗智認為,臺灣地區行使檢察權的主體是檢察官而非主任檢察官。
  “百花齊放”還是儘快“一統天下”
  對臺灣地區檢察官獨立辦案的介紹讓大陸很多檢察官頗感“振奮”。能不能、如何學臺灣地區的檢察官制,引發與會者的思考。實際上,大陸各個試點檢察院正在探索不同的檢察官辦案責任制模式。
  上海是此次司法體制改革試點的“先行者”。2011年閔行區檢察院主任檢察官制從偵查監督部門開始試行,2012年擴大到偵查監督、公訴、金融檢察、未檢四個部門。浦東新區檢察院的主任檢察官試行的範圍更廣泛,業務部門基本實現了主任檢察官制。現在閔行區檢察院各個業務部門也全面施行主任檢察官辦案責任制,將主任檢察官辦公室作為基本辦案組織。偵監、公訴部門每名主任檢察官配備3名檢察官、1名書記員。與閔行區檢察院不同的是,浦東新區檢察院規定得更富彈性,如刑檢部門每名主任檢察官配備2至4名檢察官、書記員(或檢察輔助人員)為助手,自偵部門則區分反貪和反瀆各配置6至7名和3至4名助手,監所、控申檢察部門主任檢察官配備1至4名助手。
  伴隨著主任檢察官辦案責任制的設立,試點檢察院幾乎都進行了機構整合和“去行政化”的努力。據北京市昌平區檢察院檢察長鄒開紅介紹,該院將現有14個辦案部門整合為偵查監督、公訴和未檢、職務犯罪偵查和預防、刑事執行檢察、申訴檢察等5個部門。刑事執行檢察部門和申訴檢察部門未來還可進一步整合為訴訟監督部門。而北京的另一家試點檢察院———西城區檢察院則將16個辦案部門整合組建為8個辦案部門,併在辦案量有一定規模、辦案相對成熟的公訴處等5個部門實行主任檢察官制。上海市試點檢察院也有特點。靜安區檢察院整合為“六部一機構”,即刑事檢察部、職務犯罪偵查部、訴訟監督部、業務管理部、檢務保障部、政治部和紀檢監察機構;閔行區檢察院將內設機構整合為“一局五部”;浦東新區檢察院則“暫時保留內設機構設置”。其他地方檢察機關內設機構整合同樣“五花八門”。重慶市渝北區檢察院將內設機構整合為“三局兩部一室”6個部門;廣東省佛山市順德區檢察院將內設機構整合為“三局一辦”;湖北省宜昌市伍家崗區檢察院整合為“五個部”……
  主任檢察官辦案責任制探索的“百花齊放”讓一些檢察官感到有點“迷茫”:按照哪個模式更好呢?天津市濱海新區大港檢察院檢察長王煜就坦承:“能不能將這些不同地方的探索模式研究比較後確定為一種呢?”他認為,一個單位一種方案,使其他準備探索的檢察院有點無所適從,不知道做哪些方面的調整準備,而反覆調整會增加改革的成本。重慶市渝中區檢察院檢察長夏陽認為,從該院改革實踐看,內設機構整合與檢察官辦案責任制之間沒有必然聯繫。也有檢察官提出,試點檢察院應因地制宜,不宜搞“一刀切”。還有檢察官希望最高檢能儘快進行調研,通過頂層設計,將主任檢察官辦案責任制探索的模式和方向相對明確。
  該如何延續主訴、主辦檢察官探索成果
  各地試點檢察院對主任檢察官辦案責任制的探索呈現“紅火”之勢,但是也有人表示困惑和擔憂,特別是這一探索如何延續主訴、主辦檢察官制改革成果。
  主訴、主辦檢察官辦案責任制是我國檢察制度改革的一大產物。隨著1997年刑訴法將庭審方式由糾問式變更為抗辯式,公訴人被提出了更高要求,於是北京、上海等地檢察機關率先進行了主訴檢察官辦案責任制的改革。1999年,在試點取得成效的情況下,最高檢決定在全國推行。主訴檢察官辦案責任制改革促使檢察機關各部門跟進改革,自偵部門和其他法律監督部門相繼提出了主辦檢察官制。2000年,最高檢在其制定的《檢察官改革三年實施意見》中明確提出:“改革檢察官辦案機制,全面建立主訴、主辦檢察官辦案責任制。”改革之初,主訴、主辦檢察官辦案責任制也取得了一些成效,但是經過近十年實踐,受制於法律規定不明、配套機制欠缺、人事制度支撐不足等客觀原因,該項改革未能達到預期效果。
  在此次論壇上,有檢察官認為,主訴、主辦檢察官辦案責任制在一些地方並沒有實現“去行政化”的目的。那麼,主任檢察官責任制的探索能否剋服這一問題呢?“大勢所趨,小勢所逼”,最高檢檢察理論研究所副所長謝鵬程表達了對這一探索的樂觀態度。黨的十八屆三中全會提出深化司法體制改革,不久前中央全面深化改革領導小組審議通過了《關於司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》,顯然是這一探索的“大勢”之一。由此,與主訴、主辦檢察官辦案責任制改革明顯不同的是:主任檢察官辦案責任制改革是在中央司改方案的統一框架內進行,同時還有省以下檢察院人財物統一管理等其他配套改革措施。而之前的改革則僅僅是檢察機關自身進行的探索。謝鵬程認為,案多人少是一些檢察院急於探索主任檢察官辦案責任制的“小勢”。龍宗智也表示,辦案壓力越大的檢察院,越願意選擇主任檢察官辦案責任制。“冤假錯案的追責要求,也迫切需要設立這樣的辦案組織。”萬春表示,原先的層級審批、集體研究決定的辦案模式使出現執法過錯後的追責變得非常複雜,已經越來越難以適應當前社會輿論對錯案追究責任人的壓力。
  “去行政化”是此項改革的重要目的。作為主訴檢察官辦案責任制改革的延續與深化,龍宗智表示,目前探索的主任檢察官辦案責任制模式在公訴部門是比較適合的,但在其他部門(如自偵、偵查監督部門)辦案效果則不會明顯。他建議,可以根據權力屬性的不同來選擇不同的辦案模式。比如,對於職務犯罪偵查案件,臺灣地區檢察官主要是主持偵辦,指揮督促警察辦案,而非直接實施。然而,大陸的檢察官則是將偵查和監督合一,因此,行政化傾向不可避免。檢察官辦案責任制改革,在一些部門之所以難於推行,也受制於法律規定。萬春認為,由於刑訴法明確規定,批捕權由檢察長行使,因此,批捕權就難以下放,“要突破法律就需要人大授權”。
  改革只能“向前走”
  如何學習臺灣地區的主任檢察官制,如何“去行政化”各有不同“招數”,檢察長該大膽放權還是要謹慎而行……這些困擾並沒有妨礙此次論壇達成基本共識:檢察官辦案責任制度改革,勢在必行。剩下的問題是,如何改,如何剋服困難。
  “要做好迎接困難和挑戰的思想準備。”中國政法大學教授樊崇義提醒檢察官們要多想想改革中的一些困難:各地司法改革方案能否獲得當地組織部門、財政部門獲得支持,檢察機關上下一體、上命下從的特殊性如何處理……“首先要讓‘檢察機關是司法機關’成為社會共識。”樊崇義認為,這是檢察機關要保證相關改革順利進行的前提和重點,“必須讓人們認識到法官、檢察官為何不同於公務員”。有了社會公眾的理解和支持,主任檢察官辦案責任制改革才可能順風順水。“單一推進主任檢察官責任制,阻力難免很大,因為遇到的問題太多。”龍宗智建議,相關改革措施應當共同推進以剋服諸多難題。
  司法化顯然是推進包括主任檢察官在內的檢察改革所遵循的基本思路。樊崇義認為,要向司法民主方向走,而非僅僅為了提高效率。在檢察改革中,應當關註是否體現了程序價值和訴訟地位。改革,絕不會一蹴而就。謝鵬程提出“增量改革”的思路,主任檢察官辦案責任制可以先讓一部分人受益,然後逐步完善。龍宗智也提出,檢察官辦案責任制的改革應有過渡,當前主要是先把業務骨幹挑選出來,由此他還主張採取“員額制”的實踐形式。
  面對各地試點檢察院在落實主任檢察官福利待遇方面的各種努力,有檢察官在論壇討論環節提出,信仰和操守應是更重要的,這一改革要求選任的主任檢察官必須“有職業尊崇感”。所有的改革中,人是最關鍵的因素。這正是,“天下事有難易乎?為之,則難者亦易;不為,則易者亦難矣。”  (原標題:主任檢察官辦案責任制:重在去行政化)
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